Byrådssak 1018.1/17
GODKJENNELSE AV AVTALE MELLOM OSLO KOMMUNE OG VEIRENO AS OM VIRKSOMHETSOVERDRAGELSE MV.
- Sammendrag:
Kommunen er etter forurensningsloven forpliktet til å håndtere husholdningsavfall, herunder sørge for innsamling av avfallet. I Oslo har avfallsinnsamling i lengre tid blitt utført av private leverandører. Etter anbudskonkurranse i 2015, ble Veireno AS (VR) tildelt kontrakt for samtlige fire geografiske innsamlingsområder som Oslo er delt inn i.
Det har vært problemer med VRs utførelse av oppdraget. Mangler ved utførelsen, herunder brudd på arbeidsmiljølovens regler, har vært fortløpende fulgt opp med pålegg og krav fra kommunen. VR har stort sett innfridd kommunens krav om tiltak for å bedre situasjonen. Det har påført selskapet betydelige utgifter, og har ført til at selskapet frem til nå har hatt store tap som følge av avtalen.
VR har nå meddelt at selskapets økonomiske situasjon, bl.a. grunnet løpende tap på avfallsinnsamlingsavtalen med Renovasjonsetaten (REN), nå er slik at selskapet trolig ville måtte begjære oppbud mandag 20.02.2017.
For å unngå en umiddelbar stans i innsamling av husholdningsavfall, er det nødvendig at Oslo kommune tar over driftsmateriell og om lag 170 av VRs ansatte med umiddelbar virkning. Kommunen har fremforhandlet en avtale med VR om dette. Avtalen vedtas av byrådet med hjemmel i delegasjon om utvidet myndighet i hastesaker.
Kommunens overordnede mål er å sikre at kommunen umiddelbart blir i stand til å fortsette avfallsinnsamlingen i egen regi uten opphold i driften, slik at denne samfunnskritiske funksjonen ivaretas.
- Saksfremstilling:
Innsamling av husholdningsavfall har siden 1992 vært konkurranseutsatt i Oslo kommune. Våren 2015 konkurranseutsatte REN tjenesten for femte gang. Konkurransen var inndelt i fire områder, hvor leverandørene kunne gi tilbud på ett eller flere områder.
I motsetning til i tidligere konkurranser, vant én leverandør alle fire områdene. REN signerte kontrakt med VR, 02.09 2015 for alle fire områdene. Kontraktsoppstart var 03.10.2016. Anskaffelses- og kontraktsvarighet er som beskrevet nedenfor:
- 2014-03-12 Signering av behovsverifikasjon
- 2014-09-17 Godkjent kontraktstrategi
- Anskeffelsesprosess 12 måneder
- 2015-09-02 Signering av innsamlingskontrakt
- Mobilingseringsfasen 13 måneder
- 2016-10-03 Oppstart av innsamlingskontrakt
- Drift 5 år
- 2021-05-13 Område C og D
- 2021-06-01 Område A og B
- Opsjonsperiode 1+1+1 år
- 2024-06-01 Avslutning område A og B
- 2024-10-01 Avslutning område C og D
- Signering av behovsverifikasjon
Tiden etter oppstart har vært preget av mangelfull kontraktsoverholdelse. Det er dokumentert manglende avfallsinnsamling, stort klagetall og belastning for byens innbyggere.
Kommunen/REN har løpende fulgt opp kontrakten med krav om bl.a. retting og dagmulkt.
Det ble etter hvert også avdekket uriktig rapportering til kommunen av arbeidsmiljøforhold i VR, og det er avdekket brudd på arbeidsmiljølovens arbeidstidsbestemmelser. 14.02.2017 anmeldte Arbeidstilsynet VR.
Mulighetene for oppsigelse eller heving av kontrakten har vært vurdert fortløpende. Kommunen har kommet til at vilkårene for å heve kontrakten nå er tilstede. Det har likevel vært helt avgjørende for kommunen å unngå umiddelbar stans i avfallsinnhentingen, noe som ville blitt resultatet om kommunen hevet kontrakten. Kommunen har derfor arbeidet for å sikre en styrt avvikling av kontrakten.
VR opplyste denne uken at selskapet som følge av tap av penger på kontrakten har økonomiske problemer og at selskapet fra mandag 20.02.2017 ikke ville klare å oppfylle sine økonomiske forpliktelser.
Kommunen plikter i henhold til forurensningsloven å sørge for ansvarlig innhenting av husholdningsavfall. For å unngå stans i avfallsinnsamlingen i Oslo ved et eventuelt oppbud, med de dramatiske følger dette vil få, har kommunen vurdert at den eneste forsvarlige løsningen er å utføre avfallsinnsamlingen i egen regi.
På bakgrunn av den akutte situasjonen, har kommunen fremforhandlet en avtale med VR. Avtalen innebærer i korte trekk:
- Kommunen overtar nødvendige driftsmidler fra VR slik at kommunen (REN) blir i stand til å drive avfallsinnsamlingen i egenregi uten stans allerede fra mandag 20.02.2017. Dette innebærer bl.a. at kommunen overtar arbeidsgiveransvaret for ca. 170 ansatte hos VR, samt rettigheter til ca. 55 avfallsbiler.
- Avfallsinnsamlingsavtalen mellom VR og REN avvikles fra samme dato.
- Kommunen overtar en forpliktelse overfor de ansatte til å utbetale opparbeidet skyldig lønn for januar og deler av februar som VR ikke har midler til å betale. I forholdet til VR gjøres dette opp ved at kommunen dekker utgiften til lønn (motregner) i vederlag kommunen allerede skylder VR for utførte tjenester.
- Kommunen får dekket sine krav på dagmulkter og ekstrakostnader i henhold til avfallsinnsamlingsavtalen med VR gjennom motregning mot vederlag som kommunen skylder VR for utførte tjenester.
- Kommunen har vurdert ulike mulige løsninger. Det styrende hensynet har vært å legge til rette for at avfallsinnsamlingen ikke stopper opp. REN har gitt uttrykk for at en stans på mer enn 2-3 dager vil føre til en svært alvorlig situasjon for miljøet og byens innbyggere.
På rettslig grunnlag frarådes ulike løsninger som ville innebære direkte økonomisk støtte til VR for å gjøre selskapet i stand til å fortsette å levere tjenester i henhold til avtalen.
Ut fra det styrende hensynet om å unngå stans i avfallsinnsamlingen, frarådes en midlertidig anskaffelse (dekningskjøp) av innsamlingstjenester fra andre leverandører. Rettslig sett er det hjemmel for hasteanskaffelsesprosedyrer. Bruk av slike prosedyrer innebærer en risiko for brudd på anskaffelsesregelverket, som etter omstendighetene isolert sett likevel er vurdert som akseptabel. Grunnen til at dekningskjøp likevel frarådes, er at det vil være praktisk svært vanskelig å gjennomføre en anskaffelse og idriftsetting av tjenester fra andre leverandører uten at avfallsinnsamlingen stanser opp, helt eller delvis, og over lengre tid enn det REN anslår som forsvarlig. En løsning med dekningskjøp vil dermed føre til at kommunen antagelig ikke blir i stand til å ivareta sitt ansvar etter forurensningsloven.
For å sikre at avfallsinnsamlingen utføres uten stans, anbefales en løsning hvor kommunen selv utfører avfallsinnsamlingen (kommunal egenregi). For å nå målet, må egenregi — i hvert fall i første omgang — skje ved at kommunen bruker de samme driftsmidler (mannskaper, biler, mv.) som VR bruker nå. En slik løsning kan oppnås enten gjennom en avtale med VR (før en eventuell konkurs) eller gjennom en avtale med konkursboet (etter en eventuell konkurs). Det anbefales at kommunen inngår en avtale med VR nå, fordi det å vente til det eventuelt åpnes konkurs i selskapet, innebærer større risiko for at kommunen mister kontrollen over situasjonen og gjør seg avhengig av boets velvilje. Videre vil det i praksis gå noe tid før en avtale med boet kan inngås. Dette gir en risiko for stans i avfallsinnsamlingen.
Ett alternativ som er vurdert, er at kommunen — ved eventuell konkursåpning i VR — ber konkursboet tre inn i VRs forpliktelser etter avfallsinnsamlingsavtalen med REN og drive avfallsinnsamlingen i en overgangsperiode inntil en annen løsning kommer på plass. En slik løsning anbefales ikke, bl.a. fordi det anses lite realistisk at boet vil gå med på den. Dermed innebærer løsningen en betydelig risiko for at avfallsinnsamlingen stopper opp.
Fordi avtalen må inngås på svært kort varsel, innebærer den en risiko for brudd på regelverket om offentlige anskaffelser. Dette vil trolig kunne bringes i orden ved at kommunen gjennomfører nye anskaffelser av driftsmateriell innen rimelig tid. Det vurderes dithen at risikoen for brudd på anskaffelsesregelverket er akseptabel, sett opp mot risikoen for brudd på forurensningsloven som avtalen motvirker.
Avtalen inngås rett før en eventuell konkursåpning i VR. Det gir en viss risiko for at konkursboet vil stille spørsmål ved avtalen. Avtalen vurderes imidlertid å være gyldig overfor boet. Den innebærer ingen berikelse for Oslo kommune på bekostning av VRs andre kreditorer. Hvis avtalen med VR angripes av boet, vil kommunen måtte avklare situasjonen med boet. Avtalen med VR vil trolig sikre at avfallsinnsamlingen fortsetter i mellomtiden.
Avtalen innebærer endelig at kommunen ikke kan overholde alle arbeidsmiljølovens formkrav til virksomhetsoverdragelser. På grunn av den korte gjennomføringstiden er det ikke er mulig å gi informasjon til de ansatte, tillitsvalgte, m.fl., i så god tid (14 dager) forut for overdragelsen, som loven og praksis forutsetter. Sett hen til de omstendigheter som har tvunget frem gjennomføring av avtalen på kort varsel, er det sentrale at avtalen reelt ivaretar de ansatte på en fullt ut tilfredsstillende måte. Gjennom overdragelsen vil de ansatte få utbetalt lønn til riktig tid og slipper å melde lønnskrav i konkursboet. De ansatte som aksepterer å forbli ansatt i Oslo kommune etter overdragelsen, vil videre minst like gode lønns- og arbeidsvilkår som det de nå har hos VR. Overdragelsen innebærer ingen innskrenkninger av arbeidstakernes individuelle rettigheter stiftet eller opparbeidet i VR, eller av deres materielle rettigheter etter arbeidsmiljøloven.
REN vil avholde nødvendige informasjonsmøter så snart som praktisk mulig etter at virksomhetsoverdragelsen er endelig besluttet, dvs. allerede mandag 20.02.2017, og vil gjøre sitt ytterste for å gi de ansatte så god informasjon om situasjonen som mulig.
- Byrådens vurdering
Avfallsinnsamling er en samfunnskritisk tjeneste, pålagt kommunen gjennom forurensningsloven. Det er avgjørende å unngå stans i avfallsinnhentingen. Ved en konkurs vil all avfallsinnhenting umiddelbart stanse opp, og det vil ta noe tid før kommunen eventuelt ville kunne komme frem til en løsning med boet. Dette er en situasjon kommunen ikke kan sette innbyggerne i. Kommunens fremste oppgave er derfor å sikre kontinuitet i gjennomføring av den lovpålagte oppgaven som innsamling av husholdningsavfall er. Den eneste løsningen som vil ivareta dette innenfor den korte tiden som er til rådighet, er at kommunen utfører avfallsinnhentingen fra mandag 20. februar i egen regi ved å overta driftsmidler og ansatte gjennom en virksomhetsoverdragelse.
Byråden anbefaler derfor at byrådet godkjenner den fremforhandlede avtalen slik den foreligger (vedlagt).
- Økonomiske og administrative konsekvenser
Med utgangspunkt i dagens drift, inkludert de forsterkningene som kommunen selv har satt inn og VR har gjennomført etter kontraktsinngåelsen, viser grove anslag at kommunal drift vil medføre en merkostnad på opp mot 40 mill. i helårseffekt.
Merkostnaden på 40 mill. tilsvarer reduksjonen i budsjett som fulgte av kontrakten med VR. Det vil si at Oslo kommune rent kostnadsmessig vil være tilbake til 2015-nivå for avfallsinnhentingen. Det er et resultat av at kostnadsnivået kontrakten med VR la opp til ikke var tilstrekkelig til å sikre en trygg og riktig innsamling av avfallet.
Antatte merkostnader for å sikre forskriftmessig innhenting, som flere biler og overholdelse av arbeidsmiljølovens arbeidstidsbestemmelser, er inkludert i de estimerte merkostnadene på 40 mill. I dette er det også beregnet en forventet økning i lønns- og pensjonskostnader som følge av at de ansatte skal omfattes av kommunenes tariffavtaler. Arbeidsgiveravgift, utestående lønn, lovpålagt arbeidsgiveravgift, skattetrekk, feriepenger mm er inkludert i beregningen.
I budsjettet for 2017 er det ikke tatt høyde for en slik merkostnad. Et underskudd vil føres mot RENs selvkostfond. Selvkostfondet var ved inngangen til 2017 på 81 mill. Økte renovasjonskostnader vil bli behandlet på ordinær måte i kommunens budsjettprosess for 2018. Isolert vil de økte kostnadene som følge av virksomhetsoverdragelsen, tilsvare en gebyrøkning på 5,2 prosent.
6.5 prosent av merkostnaden på 40 mill. vil bli belastet RENs næringskapittel — 643. Dette vil kunne utgjøre opp mot 2,6 mill., og vil gå inn i bykasseregnskapet og ikke i selvkostregnskapet.
Kommunen vil ved virksomhetsoverdragelse påta seg arbeidsgiveransvar for om lag 170 ansatte i VR som jobber med innhenting av kommunens avfall (Oslo-kontrakten). En stor andel av VRs ansatte har i dag midlertidige arbeidskontrakter. Alle ansatte som omfattes av virksomhetsoverdragelsen, vil som utgangspunkt få ordinær fast ansettelse med kommunens lønns- og pensjonsbetingelser. Gjennom virksomhetsoverdragelsen vil alle de nye ansatte innplasseres i henhold til korrekt lønnstabell og Oslo kommunes tariffer.
- Kommunen vil få ansvar for pensjonskostnader og lignende i henhold til standard arbeidsavtaler
- Medarbeiderne ansettes i REN
- REN overtar eierskap til de nødvendige kontrakter opprettet i VR for å kunne gjennomføre Oslo-kontrakten REN overtar eierskap til de innsatsmidler eid av VR som er nødvendige for å kunne gjennomføre Oslo-kontrakten
Kommunen vil trolig måtte gjennomføre ny(e) anskaffelse(r) av enkelte av driftsmidlene som kommunen overtar, for å bringe forholdet til anskaffelsesregelverket i orden.
- Vedtakskompetanse
Konsekvensen av avtalen med VR er at Oslo kommune overtar avfallsinnsamlingen og driver dette i egen regi. Avtalen bryter med langvarig praksis med konkurranseutsetting av renovasjonstjenester, opprinnelig forankret i bystyrevedtak, og innebærer at kommunen overtar arbeidsgiveransvaret for om lag 170 ansatte. En slik sak ville normalt vært lagt frem for bystyret. VR har varslet at de står i fare for å måtte melde oppbud kommende uke. Det vil føre til umiddelbar stans i avfallsinnhentingen. Det er derfor nødvendig å treffe vedtak så raskt at det ikke er tid til å innkalle bystyret. Byrådet vil legge fram forslag til eventuelle justering av renovasjonsgebyret i den ordinære budsjettbehandlingen for 2018.
Bystyret har i sak 215/98, jf. 303/16, delegert følgende fullmakt til byrådet:
«Gjøre vedtak i saker som skulle vært avgjort av annet organ når det er nødvendig at vedtak treffes så raskt at det ikke er tid til å innkalle dette. »
Delegasjonen er gitt med hjemmel i kommuneloven 13 om utvidet myndighet i hastesaker, og 20 nr. 3 om kommunerådets og fylkesrådets ansvar og myndighet.
Melding om vedtaket vil bli forelagt bystyret til orientering.
Byråden for miljø og samferdsel innstiller til byrådet å fatte følgende vedtak:
- Byrådet godkjenner vedlagte avtale mellom Oslo kommune og Veireno AS om virksomhetsoverdragelse mv. datert 18.02.2017 og 19.02.2017.
- Melding om vedtaket sendes bystyret.
Byrådsavdeling for miljø og samferdsel, den 19.02.2017
Lan Marie Berg, sign.
Byrådet tiltrådte innstillingen fra byråden for miljø og samferdsel
Vedlegg tilgjengelig på Internett: Avtale mellom Oslo kommune og Veireno AS om virksomhetsoverdragelse mv. datert 18.02. og 19.02.2017
Vedlegg ikke tilgjengelig på Internett: Ingen.