På tide med opprydding i offentlig tittelvirvar?
Det er seniorrådgivere det er flest av i forvaltningen. Og hver fjerde ansatte byråkrat har direktørtittel. Det går fram av søk Stat & Styring har gjennomført i depkatalog.no.
Stigen er lang og titlene mange. Dessuten brukes de på mange forskjellige måter i departementer, direktorater og tilsyn. Til og med de som er satt til å overvåke systemet, for eksempel Difi og forskerne bak et stort og langvarig forskningsprosjekt på statsansatte beskriver sentrale stillingers funksjoner forskjellig.
Dessuten: hvilke forhåpninger om mulighetene for medbestemmelse og karriere har det for en ung, profesjonell nyansatt konsulent å skue oppover den lange og forvirrende stigen av byråkratstillinger? Får hun eller han lyst til å ta fatt eller melder heller lysten seg til å søke seg ut i et mer dynamisk og ubyråkratisk næringsliv?
Dessuten bør kanskje spørsmålet stilles om eksisterende stillingstyper bidrar til å gjøre tillitskapende og effektiv.
Det siste er også formålet med Forvaltningsloven, som er til revisjon. Den regulerer hvordan forvaltningens ansatte skal utføre sitt arbeid. Men i utredningen og høringsforslaget, som utvalgsleder Inge Lorang Backer fremla i mars, er ikke stillingsbetegnelser nevneverdig omtalt.
Det nærmeste utvalget kommer temaet er å fjerne et eldgammelt begrep:
“Uttrykket «tjenestemann» er i prinsippet gått ut av lovspråket med statsansatteloven av 2017, som erstattet tjenestemannsloven av 1983. Som kjønnsnøytral term har utvalget i stedet brukt «tjenesteperson» eller «forvaltningsansatt», og noen ganger «saksbehandleren».”
Den nye statsansatteloven som erstattet statstjenestemannsloven i 2017 regulerer ansettelsesforholdet for statsansatte, i tillegg til arbeidsmiljøloven.
I 1991 ble nye hovedlønnssystem og lederlønnssystem innført. I en rapport fra Statskonsult om “Utviklingstrekk i forvaltningspolitikken og forvaltningen fra ca. 1990” heter det om nybrottsarbeidet: “Det representerte en stor opprydding og forenkling etter en utvikling med fremvekst av spesialfullmakter for stadig flere forvaltningsorgan og personellgrupper, produktivitetsorientert lønn og kreativ bruk av stillingstitler”.
Det nye systemet innebar også at koplingen mellom lønnsopprykk og lederstilling ble opphevet. Det ble laget ett system for ledere og ett for andre arbeidstakere. Det ble også opprettet ”alternative karriereveier”, rådgiver- og prosjektlederstillinger utenom linjen, fremgår det av rapporten.
Samtidig som et nytt lønnssystem ble innført, kom det nye resultatkrav for lederne i forvaltningen. Hver enkelt leder skulle ha en lønnsplassering tilpasset stillingens innhold i form av ansvar, omfang, kompleksitet og personlige egenskaper. Lønnsplasseringen og resultatkravene skulle framgå av en formell kontrakt; lederkontrakten, som er forhandlet fram av gjeldende leder og overordnet.
Lederlønnssystemet ble innført for å redusere forskjellen i lønn mellom ledere i privat og offentlig sektor, slik at staten skulle bli i bedre stand til å rekruttere og beholde dyktige ledere samt øke mobiliteten. I tillegg var det et mål å bidra til å tydeliggjøre den enkeltes lederrolle og lederansvar slik at resultatoppnåelsen ble bedre og forvaltningen mer effektiv.
Ulik bruk av stillingstitler
Martin Hartmann Aasness var i tiårsalderen da den storstilte revisjonen av forvaltningen ble påbegynt rundt 1990. Nå er Aasness (40) senior manager i KMPG, etter først å ha tilbakelagt en 15 år lang karriere i forvaltningen. Han har selv reflektert en del over stillingstitlene.
– Jeg synes det er slående hvor ulik bruk av titler det er. I direktorater kan det være avdelingsdirektører som leder 40-50 personer inkludert flere seksjonssjefer, mens det tilsvarende er avdelingsdirektører i et departement leder en seksjon på syv personer. Jeg synes det er litt pussig hvor stor forskjell det er på stillinger med personalansvar, sier Aasness til Stat & Styring.
Aasness forteller om sin karriere i forvaltningen. Etter å ha utdannet seg til siviløkonom ved Norges Handelshøyskole, og tilbrakt ett år som vernepliktig hovedtillitsvalgt ved marinebasen på Håkonsvern, fikk Aasness jobb som førstekonsulent i Riksrevisjonen. Han jobbet i regnskapsrevisjonen, med revisjon av universitets- og høyskolesektoren og NAV.
Han husker tiden i Riksrevisjonen som en positiv start på yrkeslivet. – Jeg hadde mange flinke kolleger rundt meg, og jeg fikk mye kursing og opplæring på et veldig interessant område, og jeg fikk også reisepå mange ulike revisjonsoppdrag rundt om i landet , sier Aasness.
Etter hvert fikk han anledning til å delta på kurs i Direktoratet for økonomistyring DFØ, og etter to og et halvt år i Riksrevisjonen ble han fristet av kolleger han ble kjent med i DFØ-miljøet om å søke en ledig stilling der. Dermed var det duket for den første overgangen i forvaltningskarrieren.
– I DFØ fikk jeg utløp for å gi mer råd og veiledning enn å kontrollere og finne feil. Jeg jobbet med kompetansetjenester, undervisning, rådgivning og utvikling av regelverk. Jeg trivdes godt som rådgiver, sier Aasness om tiden i DFØ hvor han i begynnelsen jobbet i en lite gruppe med direkterapportering til en avdelingsdirektør. Han fikk jobbe på tvers av ulike enheter, det var en del reising med intervjuer og kartlegging, samt deltagelse i nordisk samarbeid med besøk i Sverige og Danmark.
Så, etter et par år i DFØ hvor han rakk å bli seniorrådgiver, kom han over en annonse som traff veldig hans interesse- og erfaringsfelt, en seniorrådgiverstilling i Kunnskapsdepartementet. Der var også en kollega fra tiden i Riksrevisjonen, som ble referanse i ansettelsesprosessen. Igjen var oppgavene relatert til universiteter og høyskoler, i Kunnskapsdepartementets seksjon for eierskap og styring.
I løpet av det ene året i Kunnskapsdepartementet ble Aasness kontaktet av kolleger i DFØ. Kom tilbake, lød budskapet. Han var med andre ord godt i gang med forvaltningens lønns- og karrierestige, og fristelsen med høyere lønn og et større fagmiljø ble for stor. Aasness hoppet tilbake til DFØ!
– Der fikk jeg også større ansvar som prosjektleder, senere var jeg stedfortrendende seksjonssjef. Jeg var tilsatt i en faglig rolle, men steppet inn som når sjefen var fraværende på reise eller annet, sier Aasness.
Han hadde vært 11 år i byråkratiet da han rykket opp i et toårig vikariat som nestleder for avdelingsdirektør i avdeling for forvaltning og analyse med 45 ansatte. I den rollen fikk Aasness også mer kontakt med miljøet i Direktoratet for forvaltning og ikt, Difi,hvor handeltok på samlinger for "Ny leder i staten".
Vinteren 2018 sto han ved et veiskille. Han kunne fortsatt i forvaltningen, og kanskje raskt fått “direktør”-begrepet knyttet til en stillingstittel. Men det var også muligheter i privat sektor som fristet. Han tok sats og hoppet da det bød seg en mulighet i konsulenthuset KPMG vinteren for halvannet år siden.
– Jeg kjente noen som jobbet i KPMG og hadde et godt inntrykk av arbeidet selskapet leverte ut mot offentlig sektor, og jeg så at det var rekruttert mange erfarne medarbeidere fra offentlig sektor. I motsetning til mange konsulentselskaper rekrutterer KPMG ikke bare nyutdannede, men tar inn mange med ulike erfaringer.
Hvorfor Martin Hartmann Aasness i utgangspunktet valgte en karriere i det offentlige mener han er uttrykk for samfunnsengasjement fra ungdommen av, med aktive perioder i frivillige organisasjoner som Røde Kors og Natur og Ungdom. Valget av forvaltningskarrieren har ikke vært inspirert av familietradisjoner, sier Aasness.
– Min familie har størst fotfeste i privat sektor og privat næringsliv, sier han.
På spørsmål om den smule uoversiktlige, innviklede, stillingstittelpraksisesn i forvaltningen, sier Aasness:
– Det ville vært en fordel med litt mer standardisert bruk av stillingstitler.
I KPMG jobber han som senior manager i ledergruppen CFO Advisory. Stillingsbetegnelsen han hadde i flere i år i forvaltningen, seniorrådgiver, er i dag den desidert største gruppen stillinger. Men ifølge Aasness er det observert en stillingstittel på vei opp:
– Jeg har lagt merke til at “fagdirektør” er blitt en mer vanlig stillingstittel. Som fagdirektør blir en gitt mulighet til å jobbe faglig spisset uten å gi avkall på videre lønnsutvikling, mener Aasness. Han bekrefter at karriereutviklingen med å bytte jobber og avdelinger i forvaltningen bidro positivt til lønnsøkningen. Om veien på et tidspunkt skulle gå tilbake til forvaltningen, ser han ikke bort fra at en fagdirektørstilling kunne være noe å satse på.
–Fagdirektør eret spennende alternativ til lederstillinger med personalansvar. Det gir muligheten forstørre ansvar og mer lønn, sier Aasness.
Ingen lovfestede regler
Dersom forvaltningen skulle laget en standardisering av titler og stillinger, hvordan skulle det i så fall gjøres? I forslaget til ny forvaltningslov, nevnes at det er “en viss sammenhengen mellom den organisatoriske oppbygging av offentlig forvaltning og oppgavefordelingen mellom forvaltningsorganene på den ene side, og regler om saksbehandlingen på den annen.“
Men forvaltningslovutvalget foreslår at det ikke lovfestes alminnelige regler om organiseringen av offentlig forvaltning. I statsforvaltningen er utgangspunktet etter Grunnloven at regjeringen bestemmer organiseringen av forvaltningsapparatet, og organisatoriske lovbestemmelser vil vanligvis høre mer naturlig hjemme i særlovgivningen på vedkommende område.
Forvaltningslovutvalget peker på at det “ved tilsetting gjelder et kvalifikasjonsprinsipp: den best kvalifiserte søkeren skal utnevnes eller tilsettes”, jfr statsansatteloven § 3 første ledd.
På noen områder fastsetter lovgivningen generelle kvalifikasjonskrav, som også blir omtalt som krav til generell “habilitet”. Bestemmelser som lar tilknytningen til eller forhold ved den enkelte sak være avgjørende for om en offentlig ansatt kan behandle saken, er til sammenligning omtalt som regler om spesiell habilitet. De viktigste reglene av denne typen er reglene om inhabilitet i forvaltningsloven kapittel II, som utvalget drøfter i kapittel 16.
Ser man bort fra kvalifikasjonsprinsippet, har hverken forvaltningsloven eller annen lovgivning noen regel som setter alminnelige kvalifikasjonskrav for stillinger og verv i offentlig forvaltning.
Et kvalifikasjonskrav kan imidlertid ikke gå stort lenger enn til å fastslå at «den som blir ansatt i offentlig stilling eller oppnevnt til offentlig verv, skal ha kvalifikasjoner som trengs for en forsvarlig saksbehandling eller utførelse av oppgaver i stillingen eller vervet». Utvalget finner derfor ikke tilstrekkelig grunn til å foreslå en alminnelig bestemmelse om kvalifikasjonskrav.
Organisering og koordinering av forvaltningsvirksomhet innebærer for det første å etablere de aktuelle forvaltningsorganene og å sørge for tilsetting av personale, arbeidsfordeling og opplæring, og tilrettelegging med kontorlokaler og IKT-utstyr. For det annet betyr det å sørge for at organer og tjenestepersoner innordner seg sine overordnete. For det tredje innebærer det å sørge for samordning, slik at tiltak tilpasses hverandre, dobbeltarbeid forhindres og negative sidevirkninger unngås.
Når de ambisiøse forsvinner ut
Arbeidet med å beholde verdifull kompetanse i virksomheten er en av hovedutfordringene for statlige arbeidsgivere, ifølge Difi.
Difis avdeling for ledelse har HR-medarbeidere og ledere i forvaltningen som sine primære målgrupper. Oppgaven er å bidra til at kravene for hva som er god arbeidsgiverpolitikk oppfylles i staten.
Nedslagsfeltet omfatter 160 virksomheter fordelt på tilsyn, direktorater og departementer
Hunmener at det har skjedd mye på ledelsesfeltet i staten de siste årene, at tematikken har fått det hun kaller «nytt trøkk».
– Det har blant annet resultert i en ny, statlig arbeidsgiverportal og dessuten Arbeidsgiverrådet, som består av toppledere. Portalen, som drives av Difi, inneholder både strategisk og praktisk veiledning, og er i følgeSkaugeen nyttig kilde til innsikt i hvor skoen trykker i staten på dette området.
Arbeidsgiverrådet, som ble opprettet i 2017, skal gi råd til Kommunal- og moderniseringsdepartementet og fremme virksomhetenes interesser i utvikling og gjennomføring av arbeidsgiverpolitikken i staten.
Skauge peker på at både digitalisering og effektivisering er store utfordringer som påvirker så vel muligheten til å få tak på de beste folkene og å holde på dem.
I 2018 fikk Difi tildelt et tydeligere oppdrag som arbeidsgiverfunksjonens utøvende ledd ved å etablere og drifte en satsning på arbeidsgiverstøtte til statlige virksomheter
Det skjedde i forlengelsen av Arbeidsgiverstrategien for årene 2016 – 2020.
– En hovedutfordring har vært at arbeidsgiverpolitikken i staten har vært utviklet på departementale kontorer og i mindre grad i kontakt med det som er virkeligheten ute i virksomhetene. Nå har den ballen begynt å rulle i riktig retning, sier Skauge, som ønsker det hun kaller en «mer offensiv arbeidsgiverpolitikk» velkommen i staten.
Når det gjelder rekruttering går utfordringen i korthet ut på å få tak i og å beholde de beste hodene.
– Man skal ha riktig kompetanse på riktig sted til riktig tid. Og staten skal tiltrekke seg de beste hodene.
Da dukker spørsmålet om hvordan resultatene av slike målsettinger måles i forvaltningen. Skauge vil ikke skryte av mulighetene som finnes på dette området.
– HR-analyse er et område der man ikke er så modne. På den andre siden er det gode rapporter i virksomhetenes årsmeldinger når det gjelder hvor gode vi er på kompetanse. Det blir jo gjort en vurdering i hver enkelt virksomhet av den kompetansen som er kritisk for å utføre samfunnsoppdraget. Jeg syns at dette er i ferd med å modnes, men det vi mangler er aggregerte data, dvs. det som viser hvordan det ser ut for hele forvaltningen.
Hun viser også til at staten driver med jevnlige målinger gjennom statsansatteundersøkelsen. For øvrig mener hun det er rom for forbedring på dette området.
Likevel peker noen utfordringer seg tydelige ut.
– Hittil har vi ikke hatt noen problemer med å tiltrekke oss kompetanse. Men det kan være vanskelig å holde på den. Man har en nyutdannet i noen år, men så vil en dyktig person kanskje se etter nye oppgaver og mer lønn.
Hva skal til?
– Lønnssystemet i staten må være utformet slik at man evner å rekruttere de man virkelig har behov for, kanskje særlig i de sektorene og yrkesgruppene som er konkurranseutsatte.
Hun ser ikke noe galt med inngangsnivået, som hun mener ikke skremmer folk fra å søke. – Der er staten konkurransedyktig. Det er når tiden går at enkelte utdanningsgrupper ser at de sakker akterut sammenlignet med privat sektor.
For en statsviter i et departement viser det seg at de mest aktuelle tilbudene om alternative jobber kommer fra andre forvaltningsorganer. Det går også fram av den nye boken om Sentralforvaltningen. (Christensen og Lægreid. Se egen sak)
– Jurister, samfunnsøkonomer og ikke minst ingeniører er det mye større rift om, med tilbud som jo også kommer fra private selskaper.
På spørsmål om de unge, ambisiøse lett får nye oppgaver i staten anno 2020, sier Skauge at det jo varierer, men at karriereplanlegging for juniorer mange steder ikke prioriteres.
– Det er nok ikke mange virksomheter i forvaltningen som lager karriereplaner for en nyansatt økonom. Noen gjør det nok, men generelt er det ikke noen høy bevissthet rundt karriereplanlegging for nyansatte.
Det som kanskje er unikt for staten er det veldig detaljerte regimet knyttet til stillingskoder.
– Når kan du få opprykk og hvordan du kan få mer lederansvar? I utgangspunktet kan terrenget nok virke litt uklart.
På dette området etterlyser Skauge en mer bevisst holdning fra ledernes side.
– Det er ikke sikkert at det må formaliseres, men lederne bør ha en dialog om mulighetene med sine medarbeidere. Det er i ferd med å bli en klar forventning hos nyansatte nå at man har en skikkelig dialog om karrieremuligheter.
Det fremgår av hovedtariffavtalen at man skal ha dette, så det er ikke nytt, men Skauge mener at trykket kan bli sterkere på at det å være leder faktisk er å være personalleder, ikke fagleder.
– Staten har hatt tradisjon for å rekruttere de flinkeste fagfolkene inn i lederroller. Vi mener at det ikke er bra nok å ha en rågod fagperson i en lederrolle som ikke også kan utvikle mennesker, har interesse for å utvikle de ansattes kompetanse og et blikk på hva slags kompetanse som vil kreves i fremtiden, hvordan sikre at mine folk faktisk trives her og ser muligheter her. Hvis slike tanker ikke er tenkt før, så må de i hvert fall tenkes nå, sier hun.
Trenden er ifølge Skauge at behovet for å få være mer med og å få mer ansvar, melder seg raskere enn det en del ledere er klare for.
– Kulturen er mange steder at man skal gå gradene og at det ikke bare er å komme her og ha sterke meninger om ting. Det kan være en tenkning og en tradisjon og kultur som kan være litt hemmende for en ung ansatts ønske om raskt å komme inn og få ansvar i beslutningsprosesser.
Men hvor spesielt er dette egentlig for staten? Det mener hun er vanskelig å fastslå, selv om det ikke er tvil om at mange oppfatter kulturen i forvaltningen som en hemsko for endring på dette feltet.
– Kulturen er ikke alltid en hjelper for å gjøre karrieremuligheter tydelige for en unge og ambisiøs ansatt.
Hva tenker man om slike kulturutfordringer innen dagens ledelsesutvikling? Er de overhodet justerbare?
Jeg tenker alltid at de er justerbare og løsbare, men det handler jo om faktisk å begynne å gjøre noe annet. Det er jo en tradisjon for å erkjenne problemene, å skrive dem ned i rapporter.
Jeg tenker alltid at de er justerbare og løsbare, men det handler jo om faktisk å begynne å gjøre noe annet. Det er jo en tradisjon for å erkjenne problemene, å skrive dem ned i rapporter.
– Jeg tenker alltid at de er justerbare og løsbare, men det handler jo om faktisk å begynne å gjøre noe annet. Det er jo en tradisjon for å erkjenne problemene, å skrive dem ned i rapporter. Da kan for eksempel hyppigere lederskifter være et verktøy, sier Skauge og peker ut omleggingene og omrokkeringen i Forsvarsdepartementet under departementsråd Arne Røksunds ledelse som et eksempel på hva det er mulig å få til.
Ettertraktet byråkraterfaring
Gro Møllerstad er styreleder og partner i rekrutteringsfirmaet Hodejegerne. Hun mener at næringslivet trenger folk med forvaltningsbakgrunn.
På vårt spørsmål om privat næringsliv har noe å hente på å rekruttere folk fra staten svarer hun kontant: ”veldig positivt”.
Folk som har fått noen års erfaring fra forvaltningen enten det er i et departement, et tilsyn eller i et direktorat, sitter på en kompetanse som selskaper utenfor det offentlige kan ha god nytte av.
Foruten omfattende journalistisk erfaring har Møllerstad selv vært politisk rådgiver i Sosialdepartementet og kommunikasjonsdirektør i Arbeids- og administrasjonsdepartementet.
Innsikt i styring, høy grad av skriftlighet, krav til etterprøvbarhet, innsyn og forståelse for rollefordelingen mellom politikere og embetsverk er, ifølge Møllerstad, noen stikkord til et tenkt innsalg av en kandidat til en oppdragsgiver fra næringslivet.
Hun har ingen problemer med å se aktuell og praktisk anvendelse av innsikt i politikk og forvaltning.
– Ta for eksempel en organisasjon som, misfornøyd med det foreslåtte Statsbudsjettet i oktober, kaster seg utpå med offentlig og høylytt misnøye over å ha fått mindre penger enn den håpet. Er det den mest fruktbare måten å møte et budsjettforslag fremlagt av en regjering med rent flertall i Stortinget? Det er jo i realiteten ikke noen opposisjon å fri til?
– Hvis vi holder oss i departementene, hvilken departementserfaring er den mest attraktive for næringslivet?
– Bakgrunn fra Finansdepartementet vil være aktuell for de fleste bransjer, men kanskje særlig for advokater, finans og organisasjonslivet, sier hun, og legger til Olje- og energidepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet, Landbruks- og matdepartementet og Klima- og miljødepartementet
Hun forteller om en kunde fra organisasjonslivet som tidligere i år jaktet hardt etter en 45-åring fra et departement for å få han til å skifte beite. På den annen side blir det krevende å bli attraktiv for næringslivet dersom man har en 25 års yrkeskarriere fra departementsverdenen.
– Da vil det være vanskeligere å svare bekreftende på spørsmålet næringslivet alltid stiller om hvorvidt kandidaten forstår betydningen av begrepet bunnlinje.